El “derecho” a la gratuidad de la enseñanza, Rawls y el “truncamiento” del estado de bienestar (II)

Para no caer en lo anecdótico y antes que alguien me declare seguidor del método de Wiener, veamos algunas cifras. Para evaluar empíricamente la efectividad del arreglo vigente de gratuidad indiscriminada de la enseñanza desde un punto de vista rawlsiano (como el sugerido líneas arriba), deberíamos disponer de información respecto a cual es el origen socioeconómico de aquellos que actualmente se encuentran estudiando en las universidades públicas y poner atención a cual es la participación que tienen los universitarios que provienen de los sectores menos aventajados. Una forma de aproximar la condición socioeconómica es mediante el uso de quintiles de gasto per-capita, el mismo indicador de bienestar que usamos para aproximarnos a la medición de la pobreza. Con ello en mente, presento en el Gráfico 1, elaborado a partir de la Encuesta Nacional de Hogares del 2007, la distribución de los estudiantes universitarios en universidades publicas según categoría socioeconómica.

Como se desprende del gráfico, los más pobres son sistemáticamente excluidos de la educación superior pública, convirtiéndose esta en la práctica en un subsidio de toda la sociedad (incluidos los más pobres) a los que gozan de más ventajas. Del total de estudiantes de las universidades públicas, el 70% proviene de los dos quintiles de gasto más ricos. En la jerga económica especializada decimos que la educación superior universitaria pública es regresiva, esto es, no beneficia a quienes pertenecen a los quintiles de ingreso/gasto más bajos. Es un subsidio a los ricos.

Esta situación no solo ocurre con el caso de la educación superior. Un estudio reciente del Banco Mundial titulado "Redistributing Income to the Poor and the Rich: Public Transfers in Latin America and the Caribbean" encuentra que en varios de los países de la región, entre ellos el nuestro, se ha dado un fenómeno conocido en la literatura como “truncamiento” del Estado de bienestar. La idea es bastante simple: si uno observa las transferencias que hace el Estado en forma de derechos y/o bienes públicos, verá que estas son mayoritariamente apropiadas por los quintiles más altos de ingresos. Cuando se da el caso de que una transferencia pública beneficia a los más pobres, dichas transferencias son irrisorias, que es lo que sucede con el caso de la mayoría de los programas de asistencia social. En el caso extremo tenemos las transferencias por educación superior y pensiones, las cuales benefician a un sector muy reducido y mayoritariamente ubicado en los quintiles de ingreso más alto, pero que sin embargo se apropian de más de la mitad del gasto social. No es casualidad que algunos investigadores hablen del “Efecto Robin Hood Inverso” (ver página 13 del estudio mencionado), pues se trata de una redistribución del ingreso de los pobres a los ricos operada por el Estado a través de estos esquemas inequitativos. Un efecto esperado de esto es la exacerbación de las desigualdades que caracterizan a los países de la región. Esto es, la redistribución del ingreso en vez de compensar las desigualdades contribuye a exacerbarlas, aun en el caso de países como el nuestro que redistribuyen muy poco.

¿Cómo se da lo anterior para el caso peruano? En el gráfico siguiente, tomado del estudio “A New Social Contract for Peru” del Banco Mundial, se muestran los coeficientes de concentración de los principales programas sociales en el país. Dicho instrumento nos permite medir en que medida el gasto social esta orientado a los pobres. Como se desprende del gráfico, el gasto social orientado a la educación superior, ESSALUD y pensiones benefician a los no pobres. Peor todavía, no solamente estos ítems de gasto benefician mayoritariamente a los no pobres, si no que –además- representan una magnitud importante del gasto social total. Así por ejemplo, otro estudio reciente del Banco Mundial encuentra que, mientras que la transferencia promedio de pensiones (que solo beneficia al 1.7% de toda la población) es alrededor de 200 dólares mensuales, las transferencias condicionadas del programa Juntos ascienden a un monto de 30 dólares mensuales. Lo mismo ocurre con los programas nutricionales como el caso del Vaso de Leche, que benefician mayoritariamente a los más pobres (llega a alrededor de 10% de toda la población), pero tiene un beneficio mensual que apenas llega a 3 dólares. Ver el cuadro con dicha información aqui.

¿Es justificable esta situación? Dependerá de la concepción de justicia que tengamos. Para quienes consideramos que los menos aventajados deben tener la prioridad, claramente no. En el caso concreto de la educación, la llamada gratuidad de la enseñanza, la cual aparenta ser un mecanismo equitativo y por ello suele ser defendida con mucha vehemencia por los gremios estudiantiles de izquierda, es en realidad una estafa. Su defensa es la defensa de una injusticia. Resulta paradójico que sus defensores suelan invocar a los pobres en su afán de mantener vigente esta iniquidad.

En ese sentido, me parece que el espíritu de la Constitución del 93 –aunque insuficiente- pone el énfasis adecuado al indicar que el Estado garantizara la gratuidad de la educación superior de aquel que rinda y a su vez carezca de recursos. Lo ideal seria ir mas allá y garantizar no únicamente el no cobro de una matricula y/o pensión, si no proveer de los medios necesarios para que los que no dispongan de recursos tengan las condiciones necesarias para dedicarse plenamente al proceso de aprendizaje. Visto de esta manera, la situación ideal no consiste en una vuelta atrás a la Constitución del 79, si no mas bien radicalizar el espíritu de la Constitución del 93 y poner la prioridad en los menos aventajados.

Ahora, el que la prioridad la tengan los menos aventajados no significa que los demás sectores de la sociedad no deban obtener alguna ventaja al optar por la educación universitaria pública. Desde que esta es financiada a través de los impuestos que todos pagamos, el argumento levantado por algunos críticos respecto a que la educación no es gratuita per se, tiene sentido. Sin embargo, el argumento es débil puesto que nadie esta sugiriendo que el eventual establecimiento de un cobro y/o pensión se asemeje a los patrones observados en las universidades privadas. En la propuesta de Hildebrandt se sugiere un cobro equivalente a una fracción del valor de la pensión del colegio privado en el que se estudio, las cuales típicamente son en promedio más modestas que la pensión de una universidad privada. Aun en ese escenario, la educación superior pública sigue estando subsidiada, solo que el subsidio es más grande para el que fue a un colegio público. Desde mi perspectiva, lo ideal seria movernos a un esquema en donde el costo de la educación pública siga estando por debajo de valor de la educación privada -en razón a que todos los ciudadanos contribuyen su financiamiento- pero en donde el Estado garantice a los menos aventajados los medios necesarios para estudiar.

Creo que la virtud de la propuesta de Hildebrant radica en que puede servir como pretexto para ponernos a discutir en serio cual es el rol redistributivo que debe tener nuestro Estado. La evidencia empírica sugiere que los más pobres no se benefician significativamente de la forma actual en que dicha redistribución se operacionaliza. En el caso concreto de la educación, he querido resaltar por medio de este post que, si entendemos correctamente la doble dimensionalidad de los derechos, deberíamos preocuparnos por la dimensión positiva del derecho a la educación de los menos aventajados desde una perspectiva consistente con la teoría de la justicia de Rawls. La defensa cerrada que algunos hacen de la forma en que la Constitución del 79 aborda el asunto del derecho a la educación constituye, a mi entender, la defensa de la inequidad y la injusticia.

Actualización
Lucas Stiglich hace una presentación más didáctica del criterio que he defendido en estos posts. Recomendable para los interesados.

El “derecho” a la gratuidad de la enseñanza, Rawls y el “truncamiento” del estado de bienestar (I)

La discusión respecto a la gratuidad de la enseñanza en la educación superior ha vuelto a la escena gracias a la iniciativa legislativa de la congresista Marta Hildebrandt para que los estudiantes provenientes de los colegios privados contribuyan parcialmente a financiar a la universidad pública. Viniendo de una congresista tan controversial, no es de extrañar que la polémica desatada al respecto haya venido asociada con cierta intolerancia en contra de la autora. Pero dejando ello de lado, creo que la discusión da pie a repensar cual es el rol redistributivo que le compete al Estado Peruano y como ello se expresa en la provisión de bienes públicos esenciales como la educación.

Habiéndome formando en una universidad pública, he padecido y visto muchos de los males que tiene el esquema actual bajo el cual estas se organizan. Peor aun: tengo la impresión de que es casi imposible hacer alguna reforma en seria al respecto sin una voluntad política clara y sin tener que vencer las resistencias de muchos de los grupos de interés que viven a costa de ella. De ahí que crea que cualquier intento de reforma debe ser integral. Por esa razón, admito de partida que no estoy de acuerdo con el contenido de la propuesta, aunque si con su espíritu: quien pueda que pague. Y la razón básica de ello obedece a un criterio esencial de equidad, que ilustraré más abajo. Antes de de discutir con más detalle eso, veamos el argumento esbozado por los críticos.

La idea básica de algunos críticos tiene que ver con la creencia de que la educación es un derecho y por tanto no tiene sentido una propuesta de esta naturaleza. Es lo que yo llamaría la aproximación deontológica al tema. Roberto Bustamante lo plantea de este modo:
“…creo que lo que se trata es de hablar nuevamente de la educación, si es un derecho universal para los peruanos en general, si el estado peruano va a garantizar que ese derecho exista asegurando una educación universitaria de calidad (quizá cumpliendo el artículo 16 que dice textualmente: “Se da prioridad a la educación en la asignación de recursos ordinarios del Presupuesto de la República”), y no crear una suerte de impuesto a la sobreganancia (porque eso sería en la realidad) a aquellas familias cuyos hijos estudiaron en un colegio privado.” ¿Cual educación gratuita?

Bajo esta lógica, la propuesta no procede porque atenta contra un derecho que, aunque como tal no existe –puesto que la Constitución de 1993 es muy clara respecto a que el Estado solo garantiza el derecho a educación pública gratuita para quienes tengan un rendimiento satisfactorio y carezcan a la vez de recursos económicos-, debiera ser garantizado por el Estado más allá de la condición socio-económica y rendimiento académico del beneficiario.

Creo que en lo esencial esta forma de aproximarse al problema es defectuosa tanto en lo conceptual como desde un punto de vista empírico. Lo que habría que preguntarnos es, bajo cual de los escenarios alternativos (es decir, lo establecido por la Constitución del 79 versus lo planteado por la del 93) el derecho a la educación superior esta mejor garantizado para las mayorías, para lo cual es preciso tener claro que es lo que se entiende por derecho en este contexto. Muchos de los críticos asumen a priori que el arreglo sugerido por la Constitución del 79 es el adecuado, y que lo que hace la Constitución del 93 es abrir las puertas a la supresión practica del derecho. Veamos si es cierto.

Empecemos discutiendo lo que debería entenderse por derecho en este contexto. Hace un tiempo atrás, Isaiah Berlin, uno de los filósofos políticos más importantes del siglo pasado, introdujo la distinción entre libertad positiva y libertad negativa en su famoso trabajo “Two Concepts of Liberty”. De acuerdo con Berlin, por “libertad negativa” debe entenderse la ausencia de restricciones a la acción individual mientras que por “libertad positiva” la capacidad de autodeterminación y control del individuo sobre su propio destino. Aplicado al caso que nos interesa, uno podría sugerir que la educación como derecho también tiene una dimensión negativa y otra positiva. Por ejemplo, si alguien quiere estudiar en la universidad pero encuentra que existen disposiciones normativas que impiden que las personas de su origen étnico y/o condición socio-económica puedan hacerlo (ejm: el apartheid en Sudáfrica), entonces estaríamos ante una clara violación de la dimensión negativa del derecho. Pero si dichas restricciones no existiesen, y observásemos que sistemáticamente las personas de este origen étnico y/o condición socio-económica no logran acceder a la universidad, entonces estaríamos hablando de la violación de la dimensión positiva del derecho a la educación.

Otra idea que esta implícita en la crítica contra lo establecido por la Constitución del 93 tiene que ver con la idea de que los derechos tienen que ser iguales para todos. Ya en el ejemplo anterior introduje intencionalmente una dimensión más al debate: el rol de la equidad. Creo que al velar por el cumplimiento del derecho de la educación debemos poner especial énfasis en la situación de los menos aventajados a la hora de juzgar nuestro marco normativo e institucional al respecto. Esto no es mas que una aplicación del principio de diferencia sugerido por el filósofo de la justicia distributiva John Rawls en su monumental obra A Theory of Justice. De acuerdo con Rawls, “Todos los valores sociales- libertad y oportunidad, ingreso y riqueza, así como las bases del respeto asimismo- habrán de ser distribuidos igualitariamente a menos que alguna distribución desigual de algunos o de todos estos valores redunde en una ventaja para todos” (Rawls 1997[1971], pág. 69) en donde, de acuerdo al principio de diferencia, “ventaja para todos” se expresa esencialmente en la situación de los menos aventajados de la sociedad. La formulación más famosa de dicho principio es la siguiente: “…las desigualdades sociales y económicas habrán de ser conformadas de modo tal que a la vez que: a) se espere razonablemente que sean beneficiosas para los menos aventajados, b) se vinculen a empleos y cargos asequibles para todos en condiciones de justa igualdad de oportunidades” (Rawls 1997[1971],pág. 67-68, 88). Así, lo que Rawls nos dice es que debemos poner primero a los menos aventajados a la hora de evaluar un arreglo social determinado.

Teniendo en cuenta la discusión anterior, creo que el Estado Peruano debe garantizar el cumplimiento de la dimensión negativa del derecho a la educación de todos sus ciudadanos. Es decir, nadie debe ser impedido de estudiar en una universidad pública si así lo desea y logra cumplir los requisitos necesarios para ello (incluso si es que ello eventualmente incluye el pago de una pensión). Con asegurar ello, se asegura la dimensión negativa y positiva del derecho a la educación de los más aventajados de la sociedad pues estos disponen de los recursos necesarios para solventar la educación universitaria, que ciertamente va mas allá de solo cubrir el costo de la matricula. En el caso de los menos aventajados, lo anterior es claramente insuficiente y el Estado debe garantizar la provisión de los medios necesarios para que se asegure la dimensión positiva del derecho, lo cual no radica únicamente en el no cobro de matricula y/o pensión, si no mas bien ir mas allá y cubrir el costo de oportunidad que significa para lo mas pobres estudiar una carrera universitaria. Solo así se cumpliría el principio de diferencia rawlsiano.

A pesar de que en teoría la Constitución del 93 esta vigente (la Constitución de Fujimori, como la llaman algunos con el fin de denostarla), en la práctica lo que predomina es el criterio establecido por la del 79 pues en la mayoría de las universidades publicas el Estado brinda educación a todo aquel que logra ingresar a ella sin distinción de la condición socio-económica. Mi impresión es que este arreglo fracasa a la hora que evaluamos la manera en que este asegura la dimensión positiva del derecho a la educación de los menos aventajados, constituyendo por tanto una violación al principio de diferencia de Rawls. En teoría, si un pobre lograse ir a la universidad publica, tendría garantizado el no cobro de matricula, pero para el ejercicio de la dimensión positiva del derecho se necesitan mas cosas que solamente omitir el cobro de la matricula. En lo personal, tuve que ver a muchos compañeros de clase atrasarse o simplemente dejar la universidad porque el costo de oportunidad de estudiar era demasiado alto para ellos. La educación pública –tal y como esta diseñada en la actualidad- no es para los menos aventajados.

(Continua aqui)