¿Porque el gobierno no cede a las demandas de los nativos?

La negativa del Gobierno de derogar las leyes de marras que fueron el pretexto de los hechos luctuosos de la Selva ha sido considerada por muchos analistas como una muestra de arrogancia e indolencia ante la magnitud de la crisis. Nuevamente, se atribuyen a características personales de los miembros del ejecutivo la razón de dicha negativa, como si fuese la personalidad y no las restricciones que imponen las características de nuestras instituciones políticas las que explican las decisiones tomadas por el gobierno al respecto. Por ejemplo, veamos lo que nos dice Sinesio Lopez hoy:

“García y sus socios insisten, sin embargo,  en salvar lo insalvable y están dispuestos a desplegar el odio y la violencia desde el Estado acompañando el deseo de los cavernícolas y los fascistas de todo pelaje. Ellos creen que los nativos amazónicos son sus enemigos y una especie de avanzadilla de una conspiración internacional que los digita. Están delirando. Sería bueno que se serenen un poco si quieren gobernar con un nivel mínimo de racionalidad y de respeto a los ciudadanos.” El problema se llama Garcia.

En este post quiero argumentar que las razones del comportamiento del Gobierno poco tienen que ver con la personalidad del presidente o de sus ministros. Por el contrario, la respuesta del gobierno es plenamente racional, dadas las restricciones del sistema político en el país. La nueva economía política puede darnos algunas luces al respecto.

Tengo la impresión que la demanda de fondo detrás de las protestas es una suerte de profundización de la democracia. Estamos ante sectores tradicionalmente excluidos que ya no admiten que se tomen decisiones que los afectan sin que sean escuchados, sobre todo en aspectos que son fundamentales en su modus vivendi. Son sectores, que además, han logrado superar problemas de acción colectiva que en el pasado debilitaban su capacidad para plantearle demandas al Estado. Mas allá de la desinformación que existe entre estos respecto a las alcances de las normas en cuestión (una rápida leída a los decretos no sugiere nada de lo que sus detractores le achacan), la ausencia de consulta y el pésimo manejo del gobierno de la protesta al postergar innecesariamente el inicio del dialogo, son indicios de que el gobierno fue incapaz de enfrentar el reto de escuchar las demandas de los nativos y tratar de procesarlas de algun modo.

Por otro lado, es cierto también que el problema reside en que el Estado no cuenta en la actualidad con la capacidad de procesar estas demandas por democratización. Tenemos un Estado que aun no sido capaz de reformarse para tener un rol redistributivo más activo. Asimismo, el sistema de partidos hace mucho tiempo que dejo de ser el canalizador de intereses de diversos sectores de la sociedad. Lo que tenemos en el país, no parece ser –como alguno pretender hacernos creer- un intento por volver atrás, aunque hayan ciertos sectores radicales que promueven recetas trasnochadas. Tengo la impresión que lo que tenemos es un país que luego de 19 años de crecimiento económico y manejo ordenado de la economía que cuenta con un sistema político y un Estado que constituyen una traba para que este crecimiento sea mejor distribuido y sea más efectivo en reducir la pobreza. Dos décadas de desarrollo económico no pueden ser sostenibles con los niveles de retraso que tenemos en nuestro sistema político.   

Ahora, en ausencia de mecanismos de institucionales para procesar las demandas de democratización en un contexto como el descrito líneas arriba, el Gobierno puede optar por ceder a las demandas o simplemente optar por la represión. En un paper titulado justamente “Democratization or repression?”, Daron Acemoglu y James Robinson se preguntan acerca de las condiciones bajo las cuales un régimen político podría optar por alguna de las dos alternativas. Ellos argumentan que, ante protestas de larga escala promovidas por grupos excluidos del sistema político, solo es posible una democratización a gran escala o la represión, más no una concesión parcial o gradual de derechos o una redistribución solo a grupos excluidos determinados con mayor poder político. La razón de ello estaría en que la concesión parcial puede ser tomada como signo de debilidad y podría promover una nueva escalada de protestas orientadas a conseguir mayores beneficios a los ya obtenidos previamente, debilitando aun más la posición de aquellos que controlan el poder político. De esta manera, no existirían soluciones intermedias.  

El argumento es más o menos como sigue: supongamos una sociedad abstracta en medio de un proceso revolucionario dirigido por una clase pobre sin acceso al derecho al voto.  En esta situación, las elites, a fin de evitar la revolución, podrían optar por extender el derecho al voto (esto es, el poder político) a toda la sociedad, a solo un sector de ella (por ejemplo, la clase media) u optar por la represión. Aquí uso el derecho al voto, pero cualquier medida redistributiva puede calzar perfectamente en el ejemplo. Si la elite decide extender el derecho a votación solo a la clase media, entonces esta votar por alguna medida redistributiva que beneficiara al menos parcialmente a los más pobres. Sin embargo, en un contexto en donde existe incertidumbre respecto a la fortaleza de la elite a fin de contener la revolución, esta concesión parcial puede ser tomada como una señal de su debilidad, lo cual en vez de contener las demandas por democratización puede contribuir a incrementarlas. En este contexto, las elites tienen que optar entre una democratización plena o la represión, lo cual dependerá del costo asociado a cada una de estas alternativas. En general, cuando las elites tienen mucho que perder (o, dicho de otro modo, cuando la democratización es más costosa), estas estarán más dispuestas a utilizar la represión como mecanismo para contener la revolución.

Ahora, adaptando el modelo para nuestro caso particular, tengo la impresión que el recurso a la represión obedece a una incapacidad del Estado para responder a las demandas de los sectores excluidos. No es un problema del APRA ni de Garcia. Lo mismo ocurrió con Toledo y de hecho, cualquier gobierno que tome las riendas del Estado en el futuro tendrá que enfrentarse a él en mayor o menor medida, en tanto no se proceda con la reforma de la maquinaria estatal a fin de responder a la demandas redistributivas de los excluidos. Con este Estado anquilosado, siempre será menos costoso a los gobiernos de turno reprimir que redistribuir.

El gran reto en completar las reformas institucionales que se truncaron a mediados de los noventas. Las reformas funcionaron bien en muchos sectores de la economía y eso explica en gran medida la bonanza económica de los últimos años. Pero sin una reforma del Estado y de la política, el modelo de desarrollo seguirá truncado.     

¿"Crisis distributiva" a la vista? Sobre la desigualdad y la protesta social

Desde hace unas semanas, como producto del debate sobre los números de pobreza, se ha comenzado a discutir nuevamente el tema de la desigualdad en el Perú. Una de las aristas de la discusión, tiene que ver con la intensificación de la protesta social como resultado de la incapacidad del modelo económico para redistribuir la bonanza económica. Así, tendríamos que la elevada desigualdad seria el principal factor detrás de las últimas protestas, como la ocurrida en Moquegua.

Desde un punto de vista teórico, existen muchas aproximaciones conceptuales que tratan de dar cuenta al fenómeno en cuestión. En 1993, el profesor Adolfo Figueroa publico un libro titulado “Crisis Distributiva en el Perú”. En dicho trabajo, Figueroa introduce su teoría de la tolerancia limitada a la desigualdad según la cual podemos suponer que los individuos tienen un sentido de justicia o equidad, esto es, tienen un umbral de tolerancia a la desigualdad. Si los niveles de desigualdad van más allá de dichos umbrales de tolerancia los individuos rechazarán el resultado distributivo imperante, desconociendo las reglas de producción y distribución establecidas en el contrato social. Así, no cualquier distribución del ingreso será socialmente tolerada.

Cualquier resultado distributivo que se encuentre ubicado lejos de la región de tolerancia conllevará a que la gente emprenda un conjunto de acciones conducentes a modificar la distribución del ingreso resultante a través de mecanismos situados fuera del mercado y obviando cualquier parámetro institucional. Un elevado grado de desigualdad implica una extendida situación de pobreza en la sociedad, por lo cual este conjunto de acciones consistirá básicamente en el desarrollo de estrategias de sobrevivencia por parte de los grupos menos favorecidos de la sociedad para afrontar los efectos perniciosos de la extrema inequidad.

En este contexto, los individuos desconocerán los derechos de propiedad establecidos. Aumentarán los robos, los asaltos y se incrementará el riesgo de agresión a la integridad física. Por otro lado, se elevará la proporción de los ingresos resultado de relaciones no contractuales, obtenidos por medio de la realización de actividades ilegales. Aumentarán los fraudes y los sobornos destinados a eludir los intentos de las autoridades para erradicar la ilegalidad. Como resultado de todo esto se incrementarán los niveles de violencia a la par que campeará la corrupción.

En términos agregados si el empobrecimiento relativo de los grupos sociales menos favorecidos cruza el umbral de tolerancia podrían generarse condiciones para la realización de acciones colectivas de rechazo al resultado distributivo. Estas acciones podrían derivar en una excesiva fragmentación y conflicto social que afectaría sensiblemente la solidez misma del contrato social, dándose paso a lo que Figueroa ha denominado crisis distributiva.

Dado el rechazo de los grupos sociales menos favorecidos a las reglas de producción y distribución configuradas en el contrato social, éstos intentarán establecer nuevas pautas distributivas de carácter privado por medio del uso de la fuerza. Debilitado el contrato social, la sociedad será víctima de un severo desorden social.

Las consecuencias del desorden social serán diversas. En primer lugar, se incrementarán los costos de protección de la propiedad, lo cual significa que la sociedad se verá en la necesidad de elevar el monto de sus recursos escasos destinados a proteger los derechos de propiedad establecidos. En segundo lugar, los costos de transacción se verán incrementados sustancialmente. El establecimiento de relaciones contractuales requerirá ahora incurrir en costos adicionales con lo cual la dinámica del sistema económico se verá trabada. Finalmente, se deteriorarán las relaciones de confianza entre los miembros del sistema social. La desconfianza será la pauta predominante en las relaciones sociales establecidas a propósito de los intercambios sociales en el sistema de mercado, en el sistema político y el orden institucional.

¿Estamos en la actualidad ante una “crisis distributiva” en el sentido sugerido por Figueroa? A pesar de que se ha impuesto como sentido común la idea de que la desigualdad ha crecido, lo cierto es que no tenemos evidencia de que esta haya efectivamente aumentado (estoy trabajando en un post sobre ello, pero adelanto que el coeficiente de Gini es prácticamente el mismo entre el 2004 y el 2007). ¿Si la desigualdad no ha cambiado mucho en los últimos años, porque entonces la protesta social es más intensa hoy?

Algunas respuestas:

a) Podría pasar que no es necesaria una mayor desigualdad para que los conflictos sociales estallen. Basta con que la gente crea que la desigualdad aumentó (que es lo que también creen los analistas que no miran los datos). Por ejemplo, Nelson Manrique lo describe de este modo:
“El dato más relevante es que el 86% de los peruanos consideran que la distribución de la riqueza en el Perú es injusta y muy injusta, contra un 11% que piensa lo contrario. Comparando estos resultados con los de hace un semestre, ha aumentado el número de quienes piensan que los ricos son más ricos y los pobres más pobres. No es difícil adivinar a qué estrato social pertenecen quienes suscriben una y otra opinión.” (el subrayado es mío) Pobres si, tontos no en Peru21.

Es interesante notar que la desigualdad no cambio, pero si la percepción de su cambio, según los resultados comentados por Manrique. Entonces, podríamos revisar la teoría de Figueroa sugiriendo que lo importante es el cambio “percibido” de la desigualdad más que su cambio real.

b) La otra posible respuesta es considerar que simplemente la desigualdad en si no tiene nada que ver y son otros los factores detrás de la intensificación de la protesta social. Esto podría ayudarnos a explicar, de paso, otros periodos de nuestra historia económica reciente. Por ejemplo, lo que más se acerca a la descripción de Figueroa sobre crisis distributiva según mi opinión, es la debacle económica a fines de los ochenta y principios del noventa. El impacto distributivo de la crisis fue de una magnitud importante, y sin embargo la protesta social fue minima comparada con la extensión e intensidad que tiene esta en la actualidad.

Tengo la impresión de que son otros factores los que están detrás del incremento en la intensidad y la duración de los conflictos sociales. La desigualdad es solo un pretexto. Sugiero la siguiente interpretación.

Asumiendo que los agentes son racionales, la decisión de protestar es el resultado de un calculo costo-beneficio. Entre los costos podemos considerar el ingreso dejado de ganar por no trabajar para ir a protestar y la probabilidad de ser castigado por la autoridad publica. Los beneficios incluyen los recursos que se obtendrían en caso de ser exitosa la protesta. Dado que estamos hablando de una acción colectiva, tenemos que tomar en cuenta que dicha acción será más exitosa en tanto el beneficio a obtener sea menos parecido a un bien público y en tanto el número de los interesados sea más pequeño. En palabras de Mancur Olson ".... a menos que el numero de miembros del grupo sea muy pequeño, o que haya coacción o algún otro mecanismo especial para hacer que las personas actúen por su interés común, las personas racionales y egoístas no actuarán para lograr sus intereses comunes o de grupo" (La Lógica de la Acción Colectiva: Bienes Públicos y la Teoría de los Grupos). Dado que la acción colectiva implica incurrir en costos y como los beneficios a obtenerse por medio de la acción suelen ser indivisibles (bien público), entonces aparece el problema del gorrero (free rider problem). Los individuos optarán por no intervenir en la acción puesto que igual se beneficiarían de ésta sin necesidad de incurrir en costo alguno. Bajo estas condiciones, una protesta será más exitosa en tanto se resuelva más eficientemente estos problemas de acción colectiva.

¿Por qué entonces se protesta más ahora habiéndose mantenido la desigualdad constante? La respuesta simple es que es más rentable hacerlo ahora que hace un tiempo atrás. Dada la bonanza económica, el Estado cuenta con más recursos. Al haber más recursos, el beneficio esperado de una acción colectiva es mucho más alto que, digamos, durante la crisis de fines de los noventas cuando el Estado peruano estaba empobrecido y en donde si hubo un incremento de la desigualdad. Adicionalmente, la bonanza también contribuye a “financiar” la protesta social, puesto que la acción colectiva implica incurrir en costos. Con más recursos en los bolsillos, la gente puede –además de cubrir mejor sus necesidades básicas- financiar su participación en acciones colectivas. No es casualidad que las acciones colectivas mas exitosas hayan ocurrido en las regiones menos pobres del país.

Por otro lado, hay que tomar en cuenta que la penalidad por incurrir en acciones colectivas en el país es bajísima. Los que tomaron el puente Montalvo en Moquegua sabían bien que no les pasaría nada a pesar de que estaban cometiendo un delito. Ante un Estado al que le cuesta mucho hacer enforcement para el cumplimiento de la ley, el costo penal de tomar un puente para los que realizan una toma ilegal converge prácticamente a cero.

Para resumir, me parece que la desigualdad tiene poco que ver con las recientes protestas. No en vano son precisamente las regiones menos pobres las que lograr organizar acciones colectivas exitosas. Las razones: a) hay mas recursos para protestar, b) la torta (los recursos fiscales) ha crecido, c) el costo penal de protestar es bastante bajo, d) los problemas de free rider son resueltos de mejor manera pues los recursos obtenidos a partir de la protesta están mas focalizados a grupos específicos (ejm: una región concreta, o un grupo de protesta concreto como los maestros).

El problema de esta lógica redistributiva, es que los grupos más pobres son los que menos se benefician. Moquegua no es Huancavelica, no en vano tiene unos de los PBI per-capita más altos del país. Los más pobres son más numerosos y la tienen más difícil a la hora de resolver sus problemas de acción colectiva, por tanto es poco lo que pueden obtener de las pujas redistributivas que observamos en la actualidad. Por esta razón, no veo porque alguna izquierda puede celebrar (ver este artículo de Javier Diez Canseco) estas pseudo victorias como si fuesen una gran gesta popular, cuando lo que esta pasando en la actualidad es que estamos siendo testigos de peleas entre bien alimentados por un pedazo mas grande de la torta en frente de los mas hambrientos que no tienen tantos recursos como para organizar acciones colectivas exitosas.