La reciente crisis política, debida al mal manejo del Gobierno de las protestas sociales en la amazonia, ha sido interpretada por varios analistas de diversas tendencias como una expresión del agotamiento del modelo económico. Por ejemplo, Pedro Francke lo graficaba de la siguiente manera en un post en el blog de Actualidad Económica:
“La magnitud del conflicto amazónico sólo puede explicarse porque expresa el conflicto entre dos modelos de desarrollo en pugna.
El modelo primario-exportador, de extracción de materias primas, ha sido llevado a su extremo con la política neoliberal. Si en la sierra lo que ha sido dominante ha sido la minería, en la selva ha sido el petróleo y el gas. Pero en ambos casos, sierra y selva, minería y petróleo, los efectos económicos y sociales han sido similares: muy pocos empleos generados; severos efectos ambientales que impactan sobre la salud de la población; y deterioro de la agricultura y la pesca de la que viven los indígenas, mestizos y campesinos de esas zonas. En la selva, esto se agrava con la extracción salvaje de madera y oro, con amenazas a futuro provenientes de las nuevas concesiones mineras y para etanol.” Amazonia: Dos modelos en pugna
Estas ideas de Pedro, son compartidas en alguna medida por Silvio Rendon, quien desde el Gran Combo Club escribía hace unos días atrás lo siguiente:
“El país requiere un cambio de orientación ahora, no dentro de dos años. El país podría repetir el error de hace veinte años, cuando debió hacer un ajuste, a mediados del gobierno de García, cuando el modelo era ya claramente inviable. Ni el gobierno cambió, ni hubo cambio de gobierno. Todo siguió igual, pretendiendo vivir de los éxitos pasados, las “viejas glorias”, de los dos primeros años expansivos de García. Y quien perdió fue el país.
Hace veinte años el error fue en persistir en la agotada e inviable “heterodoxia” económica; hoy el error es persistir en el agotado “sacha-liberalismo” económico, que muchos llaman equivocadamente “neoliberalismo”. Orientaciones diferentes a las de hace veinte años, pero la misma intransigencia, el mismo autoritarismo.” La fracasada segunda oportunidad de Garcia
En este post voy a disentir con ambos puntos de vista. Voy a argumentar, en línea con mi post anterior, que lo que esta crisis ha dejado patente es que en el Perú ya no se pueden hacer políticas como antaño sin encontrar resistencia por parte de los afectados, y que ello poco tiene que ver con el modelo económico. El problema a mi entender no es Garcia, ni el APRA y mucho menos la orientación liberal de las políticas económicas. El problema es el proceso de formulación de políticas.
Empiezo discutiendo un marco conceptual para entender el problema y para ello me basare en el enfoque que Pablo Spiller y Mariano Tommasi (el ultimo, mi asesor cuando hacia mi maestria en la Universidad de San Andrés en Buenos Aires) para entender el policy-making process (PMP). De acuerdo con este enfoque, lo que importa no es la orientación de las políticas (esto es, si son liberales o de izquierda), sino mas bien sus atributos internos; es decir, si las políticas son estables, adaptables al contexto, coherentes con otras políticas, enforceables, creíbles, sostenibles inter-temporalmente, eficientes así como la calidad de su implementación. Entonces, lo importante no son las políticas en sí, sino más bien comprender como el entorno en que estas políticas se formulan permite que las mismas tengan las características arriba mencionadas. Es decir, lo que importa es el PMP.
Lo interesante de este enfoque es que considera que no existen recetas de políticas universalmente validas; por el contrario: las políticas son siempre son siempre respuestas contingentes y vinculadas a un estado de la naturaleza determinado, por ponerlo en términos de la teoría de juegos. Lo que puede funcionar en un contexto determinado puede ser totalmente contraproducente en otro contexto en donde el estado de la naturaleza cambio. Por esa razón, la reforma política (y por tanto la discusión sobre las políticas) debería prestar más atención al proceso de formulación de políticas que a la orientación de las políticas en si, como le gusta hacer a Humberto Campodónico y a la mayoría de los amigos de Actualidad Económica que tienen predilección por políticas de una orientación de corte más intervencionista. Lo mismo aplica para los amigos del IPE en la otra orilla.
Lo central del enfoque radica en cómo se conciben las políticas públicas. En esta aproximación, las políticas son entendidas como el resultado de un conjunto de transacciones entre los políticos, las cuales a su vez están influenciadas por las reglas de juego político o, más generalmente, las instituciones políticas, las mismas que establecen incentivos y restricciones al actuar de los políticos. Así, lo que importa es como las reglas del juego político generan incentivos para la formulación de transacciones entre los políticos a la hora de formular políticas públicas. Si dichas reglas facilitan la generación de un entorno cooperativo entre los políticos, entonces las políticas públicas tendrán los atributos arriba mencionados, mientras que en la ausencia de arreglos cooperativos las políticas públicas serán erráticas, inestables, rígidas y carentes de credibilidad.
Para entender el PMP, es preciso estudiar sus características. Entre otros aspectos, es preciso analizar quienes y cuántos son los actores políticos relevantes; cuales son los roles que tienen y la dotación de poder político de jure y de facto con la que cuentan; sus preferencias, incentivos y capacidades; sus horizontes temporales; las arenas políticas en las que estos interactúan y; la naturaleza de los intercambios y/o transacciones que estos realizan. Es crucial entonces entender bajo qué condiciones se pueden lograr transacciones entre los políticos que sean cooperativas de modo tal que las políticas tengan los atributos ya indicados. Siguiendo la literatura de juegos repetidos, un equilibrio cooperativo será posible cuando: a) el número de actores sea pequeño, b) que estos actores interactúen repetidamente, c) los beneficios de desviarse del acuerdo sean pequeños, d) las desviaciones del equilibrio sean observables por los otros actores y, d) existan mecanismos de enforcement que penalizen las desviaciones del equilibrio.
Va mas allá del objetivo de este post proveer una completa descripción del modelo de Spiller y Tommasi. El lector interesado puede consultar este paper de los autores y el libro que publicaran recientemente al respecto, además de un proyecto del BID y algunos papers de Mariano en su página web. Por mi parte, ilustraré este marco analítico con un ejemplo para luego volver a mi punto central. Veamos como sale.
Una de las críticas favoritas de Campodónico y compañía tiene que ver con la inclusión a nivel constitucional de restricciones a la actividad empresarial del Estado así como garantías tributarias por medio de contratos-ley. Desde el punto de vista del PMP, este tipo de políticas introducen rigideces que hacen que aquello que podría ser una ventaja en un contexto determinado (credibilidad de la política) se vuelva en un obstáculo cuando el contexto cambia (costos excesivos para hacer ajustes). El caso emblemático es el sistema de convertibilidad argentino. Dicho esquema en los noventa otorgo credibilidad a las políticas monetarias pues eliminaba el oportunismo político, aseguraba estabilidad y enviaba una señal positiva a los agentes y a los mercados. Sin embargo, cuando el contexto cambio y los principales socios comerciales de Argentina devaluaron su moneda, Argentina perdió competitividad y se hacía necesario realizar ajustes al esquema. Sin embargo, dichos cambios no ocurrieron debido a rigideces en el sistema fiscal y la resistencia mayoritaria de la población que se beneficio durante los noventa con el uno a uno. Al final, el sistema explotó ocasionando una de las peores crisis de la historia Argentina.
La existencia de estas rigideces es una respuesta sub-optima frente a la incapacidad de sostener transacciones políticas intertemporalmente. En el Perú, las políticas han sido regularmente inestables y erráticas debido a la existencia de un sistema político poco cooperativo y oportunista. Gonzales de Olarte lo ilustraba muy bien en su libro “El Péndulo Peruano”. Ante la existencia una arena política de esta naturaleza, existen incentivos para introducir rigideces de este tipo que eviten una reversión de políticas cuando lo ideal sería que las políticas públicas se ajusten ante cambios en el estado de la naturaleza.
