¿Crónica de un fracaso redistributivo anunciado? (I)

Uno de los lugares comunes que hemos escuchado en esta última campaña electoral es que el ascenso y posterior victoria de Humala sería el resultado del fracaso del modelo económico neoliberal. Se dice –en contra de la evidencia empírica que muestra lo contrario- que este modelo habría acentuado la pobreza y la desigualdad, y que el voto de las mayorías en el interior del país expresaría la protesta de los excluidos de los beneficios de un modelo que genera crecimiento pero no desarrollo. Para ello, se usan como evidencia algunas encuestas en donde la gente manifiesta querer cambios al modelo económico. El humalismo, entonces, habría ganado por una promesa redistributiva pendiente que ni Toledo ni García fueron capaces de cumplir.

Una análisis cuidadoso de estos datos en realidad revela que lo que la gente esta criticando no es el modelo económico en sí, sino mas bien aspectos que están vinculados con la gestión estatal. Entonces, más que fracaso del modelo, estamos ante un fracaso del Estado. La encuesta de Ipsos-Apoyo del último septiembre muestra claramente que cuando a la gente se le pregunta por los aspectos del modelo económico cambiaria esta responde mayoritariamente temas relacionados con el mal nivel educativo de la educación pública, la corrupción y el débil enforcement de la ley. El malfuncionamiento del Estado parece ser un mar endémico de nuestra sociedad y difícilmente podrían tener origen en el modelo económico vigente. La corrupción existió antes de los noventas lo mismo que los problemas de mala calidad de la educación. Si estos problemas han existido independientemente si el modelo económico fue de Estado interventor o de libre mercado, entonces sus orígenes deben buscarse más allá del modelo económico en sí.

Lamentablemente, se ha vuelto lugar común responsabilizar el modelo económico por todos los problemas del país, inclusive por temas como la delincuencia (ver, por ejemplo, este numero de Otra Mirada). Lynch básicamente acusa el modelo económico liberal del incremento de la delincuencia que afecta al país. El problema con este argumento es que no se sostiene cuando uno mira a países de la órbita bolivariana y observa que la percepción sobre violencia es más alta en varios de ellos.

Cuando el diagnostico es errado también lo serán las alternativas de solución. La evidencia muestra que la desigualdad y la pobreza han venido cediendo en los últimos años, aunque probablemente no a la velocidad ni en la magnitud deseada. ¿Es culpa del modelo económico que el avance no sea mayor? Como escribía el economista americano Arthur Okun, el sistema de mercado es inherentemente desigualador. A pesar de ello, hemos observado una reducción importante de la pobreza. Corresponde a la acción estatal corregir estas desigualdades mediante mecanismos redistributivos. Si no vemos redistribución, no es problema del modelo económico el cual ha venido redistribuyendo a pesar de la ausencia de capacidad estatal. Es el fracaso del Estado.

¿Cómo se expresa este fracaso? La muestra más patente es el hecho que varias dependencias del Estado devuelvan dinero al tesoro público simplemente porque no existe la capacidad de gastar. Y eso en parte tiene que ver con reformas que no se implementaron en los noventas y con reformas que se implementaron mal después. Cuando se introdujeron las reformas de mercado, se implementaron reformas institucionales en aquellos aspectos que se consideraron claves para el funcionamiento del nuevo modelo económico. Por ejemplo, se introdujo la independencia del Banco Central, se crearon las reguladoras y se modernizó la SUNAT. Y si algo funciona en el Estado, es precisamente parte de esa nueva institucionalidad construida en los 90s. Pero no todo lo que se hizo funcionó bien. Las reformas en el sector social estuvieron más sometidas al poder político y su uso clientelar sirvió para los propósitos del régimen pero no para mejorar la distribución del ingreso. Así, mientras que al Banco Central se le otorgo independencia, FONCODES y otros programas sociales fueron centralizados bajo el Ministerio de la Presidencia y el control directo del régimen. Y como pasa en casi todos los países con instituciones débiles como el nuestro, el clientelismo siguió estando ahí, como antes con García y Belaunde, pero presente bajo una nueva institucionalidad estatal.

No debería ser sorpresa entonces que la demanda por redistribución no haya sido satisfecha. La educación y la salud son un desastre, y el Estado invierte mal en una multitud de programas cuyos objetivos se superponen y que distribuyen muy poco. Urge una reforma en el sector social del mismo modo que se introdujeron reformas en el manejo de la gestión macroeconómica. El problema es, otra vez político. Los incentivos de reforma no existen. Para los políticos, es políticamente más rentable administrar lo que ya hay y eventualmente empezar algún programa nuevo que se asocie a su nombre. Es lo más sencillo. El problema es que ello no va a modificar sustancialmente la distribución del ingreso. Para ello se requieren de reformas que son políticamente más costosas. Por ejemplo, es fundamental invertir en la infancia proveyendo educación de calidad. Con ello, se mejoraría la distribución del capital humano y se ampliarían las oportunidades para los más excluidos de una forma sostenible en el tiempo. Pero, para hacer ello, hay que hacer algo con los maestros. Investigación experimental reciente (ver el reciente libro de Banerjee y Duflo) muestra que el maestro es el elemento más importante para mejorar la calidad educativa si la comparamos con inversiones alternativas como inputs escolares. Sin embargo, es políticamente costoso introducir medidas que los fuercen a capacitarse o eventualmente reemplazar a aquellos que simplemente no tienen la capacidad de enseñar. Es políticamente más rentable repartir libros, construir escuelas y equiparlas. Es algo que un político puede mostrar y que le puede ser redituable políticamente en el corto plazo pero que no resuelve el problema de calidad. Hacer reformas más fundamentales como introducir mejoras en el servicio público del sector educativo es costoso políticamente y los beneficios de una política de esta naturaleza toman décadas en materializarse. No debería sorprendernos entonces que nuestra educación siga en el sótano de la región a pesar del crecimiento económico.

(Continua)