domingo, 28 de junio de 2009

El problema es el modelo político, no el económico (I)

La reciente crisis política, debida al mal manejo del Gobierno de las protestas sociales en la amazonia, ha sido interpretada por varios analistas de diversas tendencias como una expresión del agotamiento del modelo económico. Por ejemplo, Pedro Francke lo graficaba de la siguiente manera en un post en el blog de Actualidad Económica:

“La magnitud del conflicto amazónico sólo puede explicarse porque expresa el conflicto entre dos modelos de desarrollo en pugna.

El modelo primario-exportador, de extracción de materias primas, ha sido llevado a su extremo con la política neoliberal. Si en la sierra lo que ha sido dominante ha sido la minería, en la selva ha sido el petróleo y el gas. Pero en ambos casos, sierra y selva, minería y petróleo, los efectos económicos y sociales han sido similares: muy pocos empleos generados; severos efectos ambientales que impactan sobre la salud de la población; y deterioro de la agricultura y la pesca de la que viven los indígenas, mestizos y campesinos de esas zonas. En la selva, esto se agrava con la extracción salvaje de madera y oro, con amenazas a futuro provenientes de las nuevas concesiones mineras y para etanol.” Amazonia: Dos modelos en pugna

Estas ideas de Pedro, son compartidas en alguna medida por Silvio Rendon, quien desde el Gran Combo Club escribía hace unos días atrás lo siguiente:

“El país requiere un cambio de orientación ahora, no dentro de dos años. El país podría repetir el error de hace veinte años, cuando debió hacer un ajuste, a mediados del gobierno de García, cuando el modelo era ya claramente inviable. Ni el gobierno cambió, ni hubo cambio de gobierno. Todo siguió igual, pretendiendo vivir de los éxitos pasados, las “viejas glorias”, de los dos primeros años expansivos de García. Y quien perdió fue el país.

Hace veinte años el error fue en persistir en la agotada e inviable “heterodoxia” económica; hoy el error es persistir en el agotado “sacha-liberalismo” económico, que muchos llaman equivocadamente “neoliberalismo”. Orientaciones diferentes a las de hace veinte años, pero la misma intransigencia, el mismo autoritarismo.” La fracasada segunda oportunidad de Garcia

En este post voy a disentir con ambos puntos de vista. Voy a argumentar, en línea con mi post anterior, que lo que esta crisis ha dejado patente es que en el Perú ya no se pueden hacer políticas como antaño sin encontrar resistencia por parte de los afectados, y que ello poco tiene que ver con el modelo económico. El problema a mi entender no es Garcia, ni el APRA y mucho menos la orientación liberal de las políticas económicas. El problema es el proceso de formulación de políticas.

Empiezo discutiendo un marco conceptual para entender el problema y para ello me basare en el enfoque que Pablo Spiller y Mariano Tommasi (el ultimo, mi asesor cuando hacia mi maestria en la Universidad de San Andrés en Buenos Aires) para entender el policy-making process (PMP). De acuerdo con este enfoque, lo que importa no es la orientación de las políticas (esto es, si son liberales o de izquierda), sino mas bien sus atributos internos; es decir, si las políticas son estables, adaptables al contexto, coherentes con otras políticas, enforceables, creíbles, sostenibles inter-temporalmente, eficientes así como la calidad de su implementación. Entonces, lo importante no son las políticas en sí, sino más bien comprender como el entorno en que estas políticas se formulan permite que las mismas tengan las características arriba mencionadas. Es decir, lo que importa es el PMP.

Lo interesante de este enfoque es que considera que no existen recetas de políticas universalmente validas; por el contrario: las políticas son siempre son siempre respuestas contingentes y vinculadas a un estado de la naturaleza determinado, por ponerlo en términos de la teoría de juegos. Lo que puede funcionar en un contexto determinado puede ser totalmente contraproducente en otro contexto en donde el estado de la naturaleza cambio. Por esa razón, la reforma política (y por tanto la discusión sobre las políticas) debería prestar más atención al proceso de formulación de políticas que a la orientación de las políticas en si, como le gusta hacer a Humberto Campodónico y a la mayoría de los amigos de Actualidad Económica que tienen predilección por políticas de una orientación de corte más intervencionista. Lo mismo aplica para los amigos del IPE en la otra orilla.

Lo central del enfoque radica en cómo se conciben las políticas públicas. En esta aproximación, las políticas son entendidas como el resultado de un conjunto de transacciones entre los políticos, las cuales a su vez están influenciadas por las reglas de juego político o, más generalmente, las instituciones políticas, las mismas que establecen incentivos y restricciones al actuar de los políticos. Así, lo que importa es como las reglas del juego político generan incentivos para la formulación de transacciones entre los políticos a la hora de formular políticas públicas. Si dichas reglas facilitan la generación de un entorno cooperativo entre los políticos, entonces las políticas públicas tendrán los atributos arriba mencionados, mientras que en la ausencia de arreglos cooperativos las políticas públicas serán erráticas, inestables, rígidas y carentes de credibilidad.

Para entender el PMP, es preciso estudiar sus características. Entre otros aspectos, es preciso analizar quienes y cuántos son los actores políticos relevantes; cuales son los roles que tienen y la dotación de poder político de jure y de facto con la que cuentan; sus preferencias, incentivos y capacidades; sus horizontes temporales; las arenas políticas en las que estos interactúan y; la naturaleza de los intercambios y/o transacciones que estos realizan. Es crucial entonces entender bajo qué condiciones se pueden lograr transacciones entre los políticos que sean cooperativas de modo tal que las políticas tengan los atributos ya indicados. Siguiendo la literatura de juegos repetidos, un equilibrio cooperativo será posible cuando: a) el número de actores sea pequeño, b) que estos actores interactúen repetidamente, c) los beneficios de desviarse del acuerdo sean pequeños, d) las desviaciones del equilibrio sean observables por los otros actores y, d) existan mecanismos de enforcement que penalizen las desviaciones del equilibrio.

Va mas allá del objetivo de este post proveer una completa descripción del modelo de Spiller y Tommasi. El lector interesado puede consultar este paper de los autores y el libro que publicaran recientemente al respecto, además de un proyecto del BID y algunos papers de Mariano en su página web. Por mi parte, ilustraré este marco analítico con un ejemplo para luego volver a mi punto central. Veamos como sale.

Una de las críticas favoritas de Campodónico y compañía tiene que ver con la inclusión a nivel constitucional de restricciones a la actividad empresarial del Estado así como garantías tributarias por medio de contratos-ley. Desde el punto de vista del PMP, este tipo de políticas introducen rigideces que hacen que aquello que podría ser una ventaja en un contexto determinado (credibilidad de la política) se vuelva en un obstáculo cuando el contexto cambia (costos excesivos para hacer ajustes). El caso emblemático es el sistema de convertibilidad argentino. Dicho esquema en los noventa otorgo credibilidad a las políticas monetarias pues eliminaba el oportunismo político, aseguraba estabilidad y enviaba una señal positiva a los agentes y a los mercados. Sin embargo, cuando el contexto cambio y los principales socios comerciales de Argentina devaluaron su moneda, Argentina perdió competitividad y se hacía necesario realizar ajustes al esquema. Sin embargo, dichos cambios no ocurrieron debido a rigideces en el sistema fiscal y la resistencia mayoritaria de la población que se beneficio durante los noventa con el uno a uno. Al final, el sistema explotó ocasionando una de las peores crisis de la historia Argentina.

La existencia de estas rigideces es una respuesta sub-optima frente a la incapacidad de sostener transacciones políticas intertemporalmente. En el Perú, las políticas han sido regularmente inestables y erráticas debido a la existencia de un sistema político poco cooperativo y oportunista. Gonzales de Olarte lo ilustraba muy bien en su libro “El Péndulo Peruano”. Ante la existencia una arena política de esta naturaleza, existen incentivos para introducir rigideces de este tipo que eviten una reversión de políticas cuando lo ideal sería que las políticas públicas se ajusten ante cambios en el estado de la naturaleza.

viernes, 12 de junio de 2009

¿Porque el gobierno no cede a las demandas de los nativos?

La negativa del Gobierno de derogar las leyes de marras que fueron el pretexto de los hechos luctuosos de la Selva ha sido considerada por muchos analistas como una muestra de arrogancia e indolencia ante la magnitud de la crisis. Nuevamente, se atribuyen a características personales de los miembros del ejecutivo la razón de dicha negativa, como si fuese la personalidad y no las restricciones que imponen las características de nuestras instituciones políticas las que explican las decisiones tomadas por el gobierno al respecto. Por ejemplo, veamos lo que nos dice Sinesio Lopez hoy:

“García y sus socios insisten, sin embargo,  en salvar lo insalvable y están dispuestos a desplegar el odio y la violencia desde el Estado acompañando el deseo de los cavernícolas y los fascistas de todo pelaje. Ellos creen que los nativos amazónicos son sus enemigos y una especie de avanzadilla de una conspiración internacional que los digita. Están delirando. Sería bueno que se serenen un poco si quieren gobernar con un nivel mínimo de racionalidad y de respeto a los ciudadanos.” El problema se llama Garcia.

En este post quiero argumentar que las razones del comportamiento del Gobierno poco tienen que ver con la personalidad del presidente o de sus ministros. Por el contrario, la respuesta del gobierno es plenamente racional, dadas las restricciones del sistema político en el país. La nueva economía política puede darnos algunas luces al respecto.

Tengo la impresión que la demanda de fondo detrás de las protestas es una suerte de profundización de la democracia. Estamos ante sectores tradicionalmente excluidos que ya no admiten que se tomen decisiones que los afectan sin que sean escuchados, sobre todo en aspectos que son fundamentales en su modus vivendi. Son sectores, que además, han logrado superar problemas de acción colectiva que en el pasado debilitaban su capacidad para plantearle demandas al Estado. Mas allá de la desinformación que existe entre estos respecto a las alcances de las normas en cuestión (una rápida leída a los decretos no sugiere nada de lo que sus detractores le achacan), la ausencia de consulta y el pésimo manejo del gobierno de la protesta al postergar innecesariamente el inicio del dialogo, son indicios de que el gobierno fue incapaz de enfrentar el reto de escuchar las demandas de los nativos y tratar de procesarlas de algun modo.

Por otro lado, es cierto también que el problema reside en que el Estado no cuenta en la actualidad con la capacidad de procesar estas demandas por democratización. Tenemos un Estado que aun no sido capaz de reformarse para tener un rol redistributivo más activo. Asimismo, el sistema de partidos hace mucho tiempo que dejo de ser el canalizador de intereses de diversos sectores de la sociedad. Lo que tenemos en el país, no parece ser –como alguno pretender hacernos creer- un intento por volver atrás, aunque hayan ciertos sectores radicales que promueven recetas trasnochadas. Tengo la impresión que lo que tenemos es un país que luego de 19 años de crecimiento económico y manejo ordenado de la economía que cuenta con un sistema político y un Estado que constituyen una traba para que este crecimiento sea mejor distribuido y sea más efectivo en reducir la pobreza. Dos décadas de desarrollo económico no pueden ser sostenibles con los niveles de retraso que tenemos en nuestro sistema político.   

Ahora, en ausencia de mecanismos de institucionales para procesar las demandas de democratización en un contexto como el descrito líneas arriba, el Gobierno puede optar por ceder a las demandas o simplemente optar por la represión. En un paper titulado justamente “Democratization or repression?”, Daron Acemoglu y James Robinson se preguntan acerca de las condiciones bajo las cuales un régimen político podría optar por alguna de las dos alternativas. Ellos argumentan que, ante protestas de larga escala promovidas por grupos excluidos del sistema político, solo es posible una democratización a gran escala o la represión, más no una concesión parcial o gradual de derechos o una redistribución solo a grupos excluidos determinados con mayor poder político. La razón de ello estaría en que la concesión parcial puede ser tomada como signo de debilidad y podría promover una nueva escalada de protestas orientadas a conseguir mayores beneficios a los ya obtenidos previamente, debilitando aun más la posición de aquellos que controlan el poder político. De esta manera, no existirían soluciones intermedias.  

El argumento es más o menos como sigue: supongamos una sociedad abstracta en medio de un proceso revolucionario dirigido por una clase pobre sin acceso al derecho al voto.  En esta situación, las elites, a fin de evitar la revolución, podrían optar por extender el derecho al voto (esto es, el poder político) a toda la sociedad, a solo un sector de ella (por ejemplo, la clase media) u optar por la represión. Aquí uso el derecho al voto, pero cualquier medida redistributiva puede calzar perfectamente en el ejemplo. Si la elite decide extender el derecho a votación solo a la clase media, entonces esta votar por alguna medida redistributiva que beneficiara al menos parcialmente a los más pobres. Sin embargo, en un contexto en donde existe incertidumbre respecto a la fortaleza de la elite a fin de contener la revolución, esta concesión parcial puede ser tomada como una señal de su debilidad, lo cual en vez de contener las demandas por democratización puede contribuir a incrementarlas. En este contexto, las elites tienen que optar entre una democratización plena o la represión, lo cual dependerá del costo asociado a cada una de estas alternativas. En general, cuando las elites tienen mucho que perder (o, dicho de otro modo, cuando la democratización es más costosa), estas estarán más dispuestas a utilizar la represión como mecanismo para contener la revolución.

Ahora, adaptando el modelo para nuestro caso particular, tengo la impresión que el recurso a la represión obedece a una incapacidad del Estado para responder a las demandas de los sectores excluidos. No es un problema del APRA ni de Garcia. Lo mismo ocurrió con Toledo y de hecho, cualquier gobierno que tome las riendas del Estado en el futuro tendrá que enfrentarse a él en mayor o menor medida, en tanto no se proceda con la reforma de la maquinaria estatal a fin de responder a la demandas redistributivas de los excluidos. Con este Estado anquilosado, siempre será menos costoso a los gobiernos de turno reprimir que redistribuir.

El gran reto en completar las reformas institucionales que se truncaron a mediados de los noventas. Las reformas funcionaron bien en muchos sectores de la economía y eso explica en gran medida la bonanza económica de los últimos años. Pero sin una reforma del Estado y de la política, el modelo de desarrollo seguirá truncado.